.RU

13. Управление по результатам в «Концепции» реформы - Отчет о развитии проекта №5 Институциональный компонент Административная...


^ 13. Управление по результатам в «Концепции» реформы.
Переход к «управлению по результатам» считается одним из важнейших нововведений, и ему уделено значительное место в «Концепции» второго этапа административной реформы и в ряде сопроводительных официальных материалов. В «Концепции» отсутствует определение «управления по результатам», которое заменено изложением его цели («внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях») и ожидаемых последствий: «достижение планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства РФ в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, более эффективное осуществление контроля за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и повышение эффективности использования ресурсов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ».

«Управление по результатам», видимо, предполагает своего рода переориентацию деятельности каждого органа исполнительной власти на более общие и внутренне согласованные цели всей системы исполнительной власти, причем эти цели должны быть выражены в виде количественно определенных, достоверных и проверяемых показателей. Таким образом задача распадается, как минимум, на две части: (1) как осуществить работу всех органов «на конечный результат» и (2) как выразить этот результат; отметим, что и первое, и второе является новым для отечественной практики управления.

Переход к «управлению по результатам» можно рассматривать как своего рода возвращение на новой идеологической и методологической основе к практике планирования и проектного управления. В «Концепции» недвусмысленно указано на то, что должно быть обеспечено «создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности». Кроме того, предполагается осуществить: (1) внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, (2) разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач, (3) разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов, (4) внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей и (5) внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями. Естественно, что для всего этого понадобится прежде всего создать сами механизмы ведомственного и межведомственного планирования, решить задачи по их методическому обеспечению и пилотному внедрению, обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов, а также создать соответствующую типовую нормативно-правовую и методическую базу для субъектов РФ с ее последующей экспериментальной апробацией.

Не вдаваясь в детали создания всех вышеуказанных механизмов и процедур, отметим, что каждый из них предполагает наличие количественно выраженного результата государственно-управленческой деятельности или хотя бы корректно сформулированного качественного его выражения. У авторов «Концепции» такой уверенности к началу второго этапа административной реформы, видимо, не было, и одной из задач становилась «выработка показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей». К этому вопросу мы вернемся позднее, а здесь отметим, что попытка комплексной оценки результатов и основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти была осуществлена в 2004-2005 гг. в форме составления так называемых сводных докладов. В «Концепции» указывалось, что практика разработки таких докладов выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отмечалось также, что «отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти. Не созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее проведению». Эти оценки совершенно справедливы, и в 2006 г. их вполне можно было отнести не только к федеральным, но и к региональным и местным органам исполнительной власти.

Практику составления сводных докладов предполагается продолжить и на втором этапе административной реформы (2006-2008 гг.)41. Среди различных задач этого доклада следует особо отметить «обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти по выполнению поставленных задач» и «определение целей, задач и показателей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования»42. Один из разделов доклада «Результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде» должен содержать анализ результатов по следующим четырем группам: а) повышение уровня и качества жизни населения; б) укрепление национальной безопасности; в) обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста; г) формирование условий для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.

В качестве примера приведем перечень показателей, характеризующих только одну из четырех вышеуказанных групп – «Повышение уровня и качества жизни населения». Этот перечень включает 28 показателей, каждый из которых является комплексным, то есть конструируется из ряда других; таковы, например, «повышение доступности и качества предоставляемых населению государственных услуг» или «повышение обеспеченности населения благоустроенным жильем и качественными коммунальными услугами». Эти 28 показателей объединены в 6 подгрупп: повышение уровня и качества жизни населения, повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения, повышение уровня удовлетворения социальных и духовных потребностей населения и их развитие, обеспечение продуктивной занятости населения и достойных условий груда, повышение уровня удовлетворения потребностей в образовании, обеспечение прав и свобод граждан, а всего примерный перечень включает 24 таких подгруппы, включающих около сотни различных показателей. Возникает вопрос, – насколько совокупность всех этих показателей характеризует именно деятельность органов исполнительной власти? Ответить на этот вопрос весьма сложно, поскольку, во-первых, нет никакой уверенности, что значения таких показателей сложились под воздействием только исполнительной власти, во-вторых, нет уверенности в том, что изменения этих крайне разнообразных показателей однонаправлены и равно приоритетны и, в-третьих, общеизвестно, что объективная оценка деятельности любой власти настолько же трудна, насколько проста оценка субъективная, основанная на индивидуальном опыте или непрезентативных опросах.

^ 14. Результаты государственного и муниципального управления как предмет оценки.
В теории оценок эффективности и результативности считается аксиомой, что наиболее сложным их объектом является управление сложными многофункциональными системами, и, в первую очередь, государственное управление, оценки которого должны объективно характеризовать эффективность и результативность одновременного решения множества глобальных и локальных, стратегических и тактических, внешнеполитических и внутригосударственных, общенациональных и отраслевых, общегосударственных и региональных задач, причем, как будет показано далее, результаты их решения (или нерешения) далеко не всегда напрямую связаны с качеством государственного управления.

В сложно устроенных федеративных государствах с официально принятой системой территориальной децентрализации власти, где федеральные, региональные и местные органы при всей их формальной самостоятельности (в своих секторах деятельности) в большинстве случаев разделяют ответственность за конечные результаты состояния и развития общества, проблема получения объективных, параметрически и количественно выраженных оценок деятельности каждого уровня управления в отдельности, часто представляется вообще неразрешимой.

Тем не менее, потребности в объективной оценке деятельности органов исполнительной власти и отдельных мер по её реформированию настолько велики, что даже учитывая вышеприведенные соображения о трудностях методологического и информационного характера, различные предложения и рекомендации по этому поводу появляются и публикуются весьма часто. Дополнительный стимул появления таких предложений и рекомендаций возник в период «укрепления вертикали власти» и начала административных реформ, когда потребовалось убедительно (желательно «с цифрами в руках») показать, во-первых, недостатки подлежащей реформированию системы государственной и местной власти, во-вторых, ожидаемые позитивные результаты предлагаемых административных преобразований и, в-третьих, выполнение руководителями федеральных и региональных органов власти порученных им действий по реализации административной реформы.

Официальная точка зрения на оценку результатов деятельности органов исполнительной власти может быть охарактеризована положениями двух документов: Приложением к «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» и Постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы». Оба этих документа исходят из предположения о том, что показатели, характеризующие деятельность органов исполнительной власти и эффективность (результативность) государственного управления существуют (присутствуют в каких-то официальных материалах) или могут быть корректно исчислены. Так, в указанном Постановлении Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 говорится о том, что одной из целей разработки Сводного доклада о результатах деятельности Правительства РФ является «повышение эффективности среднесрочного планирования деятельности Правительства РФ», а сам Сводный доклад должен содержать «показатели деятельности Правительства РФ», «результаты деятельности Правительства РФ», «значения показателей целей деятельности Правительства РФ», «основные количественные и качественные характеристики планируемых реформ и проектов развития, а также их ожидаемые результаты, финансово-экономические последствия и оценку степени их влияния на результат деятельности Правительства РФ в плановом периоде и на перспективу», а также указание по каждой (!) «планируемой реформе и проекту развития промежуточных и конечных результатов, включая количественно измеримые показатели и их планируемые значения» (везде подчеркнуто нами).

Проблема, однако, заключается в том, что до сих пор оценка деятельности Правительства РФ, отдельных федеральных органов исполнительной власти, региональных правительств и муниципальных администраций неизбежно отождествляется с оценкой развития социально-экономической ситуации на территории страны (с этих позиций оценивается деятельность Правительства РФ), региона и муниципального образования (это – повод для оценки, соответственно, деятельности региональных и местных органов исполнительной власти). Подобные отождествления представляются не совсем логичными.

Во-первых, в таком подходе явно прослеживаются неприемлемые в настоящее время традиции советского прошлого, когда административно-плановый принцип управления как «ответственности за всё», предлагал наличие объекта управления полностью зависимого от субъекта управления, в руках которого были рычаги по распоряжению всей собственностью, всеми ресурсами и всеми работниками. В современной России основным действующим лицом на поле экономики и даже социальной сферы (занятость, заработки, отчисления в социальные фонды, формирование доходов бюджетов всех уровней) выступают частные лица и компании, которые по подавляющему большинству своих действий связаны не с органами власти, а с законами рыночной экономики.

Во-вторых, этот подход недостаточно системен. В структурно сложных институтах гражданского общества, экономики, социальной сферы, финансов все связано сильнейшими причинно-следственными связями. Можно, к примеру, изменить распределение налогов между уровнями территориального устройства страны, например, оставить муниципальным образованиям весь подоходный налог, все налоги на недвижимость и все налоги на малый бизнес (то есть воспроизвести нехудшую зарубежную практику), и в половине населенных пунктов России тотчас выправится ситуация без какого-либо улучшения деятельности местных органов власти. И, наоборот, рост тарифов на электроэнергию, предпринятый естественной монополией, может перечеркнуть все действия муниципального руководства по стабилизации социальной ситуации в малых населенных пунктах.

В-третьих, и это самое главное, административно-управленческая деятельность есть особый вид деятельности, где качество управления измеряется параметрами, которые, несомненно, связаны с конечными результатами экономического, социального, финансового состояния страны, регионов и муниципальных образований, но связаны лишь косвенно, участвуя в их формировании, но не формируя их конечные параметры. Пресловутый, за все отвечающий «стрелочник» должен отвечать только за правильность перевода стрелок, за правильность направления движения поезда, но не за количество и качество перевозимого груза.

Возникает методологически сложная и политически уязвимая задача вычленения результатов деятельности органов исполнительной власти, во-первых, из совокупного результата действий всего общества и, во-вторых, из совокупного результата деятельности двух других ветвей власти – законодательной (никогда не отвечающей за качество принятых законов) и судебной (крайне редко отвечающей за свои решения). Последнее исключительно важно, поскольку поведение и мотивации независимых от исполнительной власти сил (бизнес, граждане и др.), а также принятые законы и судебная практика исключительно сильно формируют направление и конечные результаты развития социально-экономической ситуации в стране в целом, в каждой отдельной сфере реализации общественных отношений, в каждом регионе и в муниципальном образовании.

В связи с этим уместно дать несколько рекомендаций.


10-otrazhenie-operacij-po-kapitalnim-lekciya-dlya-studentov-specialnosti-1-25-01-08-buhgalterskij-uchyot.html
10-panteizm-nikolaya-kuzanskogo-i-dzhordano-bruno-uchebnoe-posobie-dlya-aspirantov-i-studentov-vseh-specialnostej-novosibirsk-2006.html
10-pererozhdenie-bez-masok-ne-vhodit-avtor-aleksandr-kalinkin.html
10-plan-fizkulturno-ozdorovitelnoj-i-sportivno-massovoj-raboti-publichnij-otchet-direktora-rgskou-kugesskaya.html
10-podhodi-k-obespecheniyu-kachestva-metodika-swot-analiza-24-matrica-swot-24.html
10-pokazateli-prelomleniya-n-samostoyatelnaya-rabota-chasov-103-formi-kontrolya-ekzamen.html
  • exchangerate.bystrickaya.ru/fakultet-socialnih-nauk-i-prava.html
  • znaniya.bystrickaya.ru/rabochaya-programma-uchebnoj-disciplini-sd-v-01-kontrolling.html
  • uchebnik.bystrickaya.ru/uefa-oshtrafoval-fk-spartak-za-incident-v-slovakii-na-75-tisyach-evro-voprosi-i-otveti-chlen-ispolkoma-fifa-chak.html
  • otsenki.bystrickaya.ru/shkola-klyuchevih-kompetencij.html
  • zadachi.bystrickaya.ru/riski-kommercheskih-bankov-i-faktori-ih-opredelyayushie.html
  • education.bystrickaya.ru/22-sootnoshenie-tamozhennogo-prava-s-drugimi-otraslyamirossijskogo-prava.html
  • tests.bystrickaya.ru/kriterii-socialnogo-progressa-i-problema-krizisa-civilizacii.html
  • studies.bystrickaya.ru/eho-moskvi-novosti-22112007-vorobev-aleksej-1800-gosduma-rf-monitoring-smi-23-noyabrya-2007-g.html
  • uchitel.bystrickaya.ru/rabochaya-programma-po-discipline-marketing-izdatelstvo-tyumenskogo-gosudarstvennogo-universiteta-2006.html
  • thescience.bystrickaya.ru/ii-obshie-trebovaniya-k-obrasheniyu-s-zhivotnimi-sobranie-deputatov-kozlovskogo-gorodskogo-poseleniya-21-zasedanie-1-soziva.html
  • student.bystrickaya.ru/2organizacionno-pravovoe-obespechenie-obrazovatelnoj-deyatelnosti-otchet-o-rezultatah-samoobsledovaniya-moskva-2009.html
  • universitet.bystrickaya.ru/uchast-obvinitelnoe-zaklyuchenie-po-ugolovnomu-delu-18432766-07-tom-14.html
  • reading.bystrickaya.ru/metodicheskaya-razrabotka-uroka-predmet-francuzskij-yazik-6-klass-tema-chto-takoe-benilyuks.html
  • uchit.bystrickaya.ru/tekushaya-statistika-postanovka-problemi.html
  • doklad.bystrickaya.ru/vagner-g-stranica-5.html
  • turn.bystrickaya.ru/polozhenie-o-konkurse-na-luchshij-molodyozhnij-trudovoj-otryad-sredi-gorodskih-i-selskih-poselenij-berezovskogo-rajona-hanti-mansijskogo-avtonomnogo-okruga-yugri.html
  • paragraph.bystrickaya.ru/konkurs-na-poluchenie-prava-besplatnogo-obucheniya-v-nou-vpo-volgogradskij-institut-biznesa-po-napravleniyu-tehnologiya-produktov-pitaniya-kontaktnaya-informaciya.html
  • student.bystrickaya.ru/20th-anniversary-of-the-fall-of-communism-in-romania-proekt-gazet-a-zaporozhskaya-sech-zs.html
  • kontrolnaya.bystrickaya.ru/rabochaya-programma-disciplini-gse-09-vvedenie-v-specialnost-napravlenie-podgotovki-230700-62-prikladnaya-informatika.html
  • diploma.bystrickaya.ru/v-zakon-o-sporte-mogut-vnesti-izmeneniya-pervij-kanal-novosti-06-10-2005-kriskevich-vyacheslav-18-00-12.html
  • upbringing.bystrickaya.ru/knigi-po-poligrafii-i-dizajnu-dlya-oformleniya-zakaza-na-zhurnali-knigi.html
  • education.bystrickaya.ru/10obespechenie-bezopasnosti-annotaciya-k-publichnomu-dokladu.html
  • uchit.bystrickaya.ru/sto-pudov-179-ot-100109-g-sto-pudov-178-ot-10-01-09-g.html
  • institute.bystrickaya.ru/golubaya-devushka-kniga-posvyashena-samomu-volnuyushemu-i-zahvativayushemu-puteshestviyu-v-neizvestnom-magii-snovidenij.html
  • upbringing.bystrickaya.ru/konkurs-issledovatelskih-rabot-kompyuternoe-tvorchestvo-xxi-vek.html
  • textbook.bystrickaya.ru/ii-razdel-uchebniki-soderzhanie-kotorih-sootvetstvuet-federalnomu-komponentu.html
  • report.bystrickaya.ru/ispolzovanie-ms-excel-pri-izuchenii-matematicheskoj-logiki.html
  • essay.bystrickaya.ru/chernie-diri-dzhejms-trefil.html
  • studies.bystrickaya.ru/informacionnie-vojni-vidi-celi-metodi.html
  • reading.bystrickaya.ru/komitet-soveta-federacii-po-konstitucionnomu-zakonodatelstvu.html
  • urok.bystrickaya.ru/primenenie-logicheskih-zakonov-i-pravil-uchebnoe-posobie-moskva-2010-soderzhanie-issledovaniya-i-ih-rol-v-nauchnoj.html
  • letter.bystrickaya.ru/obuchenie-komandam-ustrojstvo-radiopriemnoe-onkyo-tx-sr807-rukovodstvo-po-ekspluatacii.html
  • shkola.bystrickaya.ru/razdel-vii-4-dekabrya-2008-g-n-180128-ob-utverzhdenii-mezhotraslevih-pravil-po-ohrane-truda-na-avtomobilnom-i.html
  • lecture.bystrickaya.ru/4-soderzhanie-kursa-uchebno-metodicheskij-kompleks-specialnosti-080301-kommerciya-torgovoe-delo-080502-ekonomika.html
  • abstract.bystrickaya.ru/26-analiz-kachestva-raschetov-s-kreditorami-analiz-imushestva-organizacii-4-1-harakteristika-imushestva-organizacii.html
  • © bystrickaya.ru
    Мобильный рефератник - для мобильных людей.